作者：李磊 來源：鳳凰財經(jīng)
11月30日，國務(wù)院法制辦正式發(fā)布《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），這一醞釀21年的、事關(guān)中國金融穩(wěn)定和市場化改革的制度終于靴子落地。根據(jù)《條例》，存款保險實行限額償付，一旦銀行破產(chǎn)，存款人將根據(jù)自己的存款金額，獲得最高限額為人民幣50萬元的償付。這標(biāo)志著之前由國家對存款人存款進行全額隱形擔(dān)保的時代即將結(jié)束，存款人的選擇將考驗銀行的信譽和經(jīng)營能力，中國金融的市場化改革往前邁了一大步，同時也打開了金融改革的突破口。
其實，早在1993年，國務(wù)院就提出建立存款保險制度，并在其后進行理論研究和制度設(shè)計，在2007年全國金融工作會議上明確提出要建立存款保險制度，當(dāng)時由央行和其他部門代擬的《存款保險條例》也已經(jīng)提交國務(wù)院審議。但是隨著2007年底美國次貸危機和全球金融危機的爆發(fā)，政府為了穩(wěn)定起見，將這一條例擱置，直到十八屆三中全會重新提出建立存款保險制度，這一事關(guān)中國金融改革的重要基礎(chǔ)制度才重新啟動。
從發(fā)布的意見稿來看，中國版的存款保險制度參照了很多發(fā)達國家的存款保險制度，特別是借鑒了美國的一些經(jīng)驗。美國早在1933年就已經(jīng)建立存款保險制度，而在本輪金融危機爆發(fā)的過程中，這一制度在維護金融穩(wěn)定和存款人利益方面發(fā)揮了很大的作用。其中包括強制投保、差別費率、最高限額賠付和具有監(jiān)管職能的存款保險制度等。
首先，在投保方式上，國際通行的做法有自愿投保和強制投保兩種，中國臺灣在上世紀(jì)90年代存款保險制度實行之初采取的是自愿投保，后改為全面投保，即強制投保，中國版存款保險制度將采取強制投保的方式。《意見稿》第二條明確表示，“在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)（以下統(tǒng)稱投保機構(gòu)），應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定投保存款保險。”，這基本要求現(xiàn)有大小銀行類金融機構(gòu)必須按照規(guī)定向存實行款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金。
其次，在這一制度在中國監(jiān)管部門開始醞釀之初就存在一些分歧，主要集中在要不要實行差別費率？存款保險機構(gòu)要不要有一定的監(jiān)管職能？從《意見稿》上看，上述分歧得以落實，即第九條規(guī)定的“存款保險費率由基準(zhǔn)費率和風(fēng)險差別費率構(gòu)成。費率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。
各投保機構(gòu)的適用費率，由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)投保機構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險狀況等因素確定。”
國務(wù)院考慮實行差別費率的主要原因是為了防止金融機構(gòu)的道德風(fēng)險，因為如果不管經(jīng)營好壞，所有銀行的存款人都能得到同樣的補償，就會使得部分銀行放松自己風(fēng)險管理情況，出現(xiàn)“搭順風(fēng)車”的情況。
即銀行交納費用的多少，不僅僅按照存款保險基金管理機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)定，還要根據(jù)自身的經(jīng)營和風(fēng)險情況來交納。但是《意見稿》里面并沒有對基準(zhǔn)費率和差別費率進行明確的說明，最終答案還要等條例正式發(fā)布以后才能揭曉。
以美國1991年出臺的《聯(lián)邦存款保險公司修正法案》，按照銀行風(fēng)險等級確定存款保險費率要求，即采用兩套相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對銀行的風(fēng)險狀況進行分類，第一個是按照資本充足水平劃分為5個等級：資本相當(dāng)充足、資本充足、資本不充足、資本相當(dāng)不充足、資本嚴(yán)重不充足；第二類是監(jiān)管評級，即按照銀行的評級氛圍A、B、C三個等級。通過以上兩個標(biāo)準(zhǔn)的綜合，金融機構(gòu)存款保險費用的高低與反映其風(fēng)險狀況的資本充足率和監(jiān)管評級掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評級越高，所繳納的存款保險費用就越低。反之，金融機構(gòu)需要繳納的存款保險費用就越高。
在通過對金融機構(gòu)的評級制定繳費水平的過程中，美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）也對這些金融機構(gòu)發(fā)揮了監(jiān)管的作用，如果一家銀行出現(xiàn)資本相當(dāng)不充足時，FDIC可以強制該機構(gòu)進行強制性的兼并充足，以滿足其資本結(jié)構(gòu)；在其資本嚴(yán)重不足時，對其進行強制性的破產(chǎn)清算。
在《意見稿》中對存款保險基金管理機構(gòu)的職責(zé)進行了明確，其中包括“制定和調(diào)整存款保險費率標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院批準(zhǔn)；確定各投保機構(gòu)的適用費率；依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施”等。
同時第十五條規(guī)定“存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風(fēng)險警示。”
第十六條規(guī)定“投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照存款保險基金管理機構(gòu)、中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的要求及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。
投保機構(gòu)有前款規(guī)定情形，且在存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進的，存款保險基金管理機構(gòu)可以提高其適用費率。”
第十七條規(guī)定：“存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應(yīng)措施。”
這些條文賦予了存款保險基金管理機構(gòu)明確的監(jiān)管職能，雖然目前條例尚處于征求意見階段，但其強大的監(jiān)管色彩已經(jīng)體現(xiàn)。
在對存款人的賠付額度方面，《意見稿》進行了明確規(guī)定，即存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。
同一存款人在同一家投保機構(gòu)所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數(shù)額在最高償付限額以內(nèi)的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償。
國務(wù)院在制定賠付額度的標(biāo)準(zhǔn)時主要有兩大考慮，一方面要維護金融穩(wěn)定，另一方面要防止道德風(fēng)險，如果選擇的賠付額度太低，很多存款大戶就會流失，如果賠付額度定的太高，儲戶就不愿對銀行做出選擇，達不到存款保險制度設(shè)計的目的，蘊藏著道德風(fēng)險。
根據(jù)央行對于《意見稿》的說明，根據(jù)2013年底的存款情況測算，50萬的最高賠付額度可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數(shù)存款人的存款能夠得到全額保障，不會受到損失。而且，這個限額并不是固定不變的，人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行（第五條第一款）。
雖然存款保險制度在賠付額度上照顧了99.63%儲戶的利益，但是另外不到0.5%的儲戶的能量往往很大，其利益如果受損，可能會對政策表達不滿。
改革開放30多年以來，中國金融改革充滿波折，每一次前進都阻力重重，歷經(jīng)20年醞釀的存款保險制度之所以引起廣泛的關(guān)注，不僅僅關(guān)系到中國金融系統(tǒng)穩(wěn)定，同時也為下一步的金融改革找到了突破口，存款保險制度出臺后，利率市場化、民營銀行等金融改革難題都會獲得巨大的政策支持，并隨著存款保險制度的實施迎刃而解。
附件：存款保險條例（征求意見稿）
第一條 為了建立和規(guī)范存款保險制度，依法保護存款人的合法權(quán)益，及時防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定，制定本條例。
第二條 在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)(以下統(tǒng)稱投保機構(gòu))，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定投保存款保險。
投保機構(gòu)在中華人民共和國境外設(shè)立的分支機構(gòu)，以及外國銀行在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的分支機構(gòu)不適用前款規(guī)定。但是，中華人民共和國與其他國家或者地區(qū)之間對存款保險制度另有安排的除外。
第三條 本條例所稱存款保險，是指投保機構(gòu)向存款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構(gòu)依照本條例的規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。
第四條 被保險存款包括投保機構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構(gòu)同業(yè)存款、投保機構(gòu)的高級管理人員在本投保機構(gòu)的存款以及存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定不予保險的其他存款除外。
第五條 存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。
同一存款人在同一家投保機構(gòu)所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數(shù)額在最高償付限額以內(nèi)的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償。
存款保險基金管理機構(gòu)償付存款人的被保險存款后，即在償付金額范圍內(nèi)取得該存款人對投保機構(gòu)相同清償順序的債權(quán)。
社會保險基金、住房公積金存款的償付辦法由中國人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門另行制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
第六條 存款保險基金的來源包括：
(一)投保機構(gòu)交納的保費；
(二)在投保機構(gòu)清算中分配的財產(chǎn)；
(三)存款保險基金管理機構(gòu)運用存款保險基金獲得的收益；
(四)其他合法收入。
第七條 存款保險基金管理機構(gòu)履行下列職責(zé)：
(一)制定并發(fā)布與其履行職責(zé)有關(guān)的規(guī)則；
(二)制定和調(diào)整存款保險費率標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院批準(zhǔn)；
(三)確定各投保機構(gòu)的適用費率；
(四)歸集保費；
(五)管理和運用存款保險基金；
(六)依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施；
(七)在本條例規(guī)定的限額內(nèi)及時償付存款人的被保險存款；
(八)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他職責(zé)。
存款保險基金管理機構(gòu)由國務(wù)院決定。
第八條 本條例施行前已開業(yè)的吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)辦理投保手續(xù)。
本條例施行后開業(yè)的吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)自工商行政管理部門頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照之日起6個月內(nèi)，按照存款保險基金管理機構(gòu)的規(guī)定辦理投保手續(xù)。
第九條 存款保險費率由基準(zhǔn)費率和風(fēng)險差別費率構(gòu)成。費率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。
各投保機構(gòu)的適用費率，由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)投保機構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險狀況等因素確定。
第十條 投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)交納的保費，按照本投保機構(gòu)的被保險存款和存款保險基金管理機構(gòu)確定的適用費率計算，具體辦法由存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定。
投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照存款保險基金管理機構(gòu)的要求定期報送被保險存款余額、存款結(jié)構(gòu)情況以及與確定適用費率、核算保費、償付存款相關(guān)的其他必要資料。
投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照存款保險基金管理機構(gòu)的規(guī)定，每6個月交納一次保費。
第十一條 存款保險基金的運用，應(yīng)當(dāng)遵循安全、流動、保值增值的原則，限于下列形式：
(一)存放中國人民銀行；
(二)投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券；
(三)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他資金運用形式。
第十二條 存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自每一會計年度結(jié)束之日起3個月內(nèi)編制存款保險基金收支的財務(wù)會計報告、報表，并編制年度報告，按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布。
存款保險基金的收支應(yīng)當(dāng)遵守國家統(tǒng)一的財務(wù)會計制度，并依法接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。
第十三條 存款保險基金管理機構(gòu)履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，可以進行核查：
(一)投保機構(gòu)風(fēng)險狀況發(fā)生變化，可能需要調(diào)整適用費率的，對涉及費率計算的相關(guān)情況進行核查；
(二)投保機構(gòu)保費交納基數(shù)可能存在問題的，對其存款的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及真實性進行核查；
(三)對投保機構(gòu)報送的信息、資料的真實性進行核查。
對核查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應(yīng)當(dāng)告知銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)。
第十四條 存款保險基金管理機構(gòu)參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融管理部門、機構(gòu)建立信息共享機制。
存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過信息共享機制獲取有關(guān)投保機構(gòu)的風(fēng)險狀況、檢查報告和評級情況等監(jiān)督管理信息。
前款規(guī)定的信息不能滿足控制存款保險基金風(fēng)險、保證及時償付、確定差別費率等需要的，存款保險基金管理機構(gòu)可以要求投保機構(gòu)及時報送其他相關(guān)信息。
第十五條 存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風(fēng)險警示。
第十六條 投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照存款保險基金管理機構(gòu)、中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的要求及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。
投保機構(gòu)有前款規(guī)定情形，且在存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進的，存款保險基金管理機構(gòu)可以提高其適用費率。
第十七條 存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應(yīng)措施。
第十八條 存款保險基金管理機構(gòu)可以選擇下列方式使用存款保險基金，保護存款人利益：
(一)在本條例規(guī)定的限額內(nèi)直接償付被保險存款；
(二)委托其他合格投保機構(gòu)在本條例規(guī)定的限額內(nèi)代為償付被保險存款；
(三)為其他合格投保機構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，以促成其收購或者承擔(dān)被接管、被撤銷或者申請破產(chǎn)的投保機構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負債。
存款保險基金管理機構(gòu)在擬訂存款保險基金使用方案選擇前款規(guī)定方式時，應(yīng)當(dāng)遵循基金使用成本最小的原則。
第十九條 有下列情形之一的，存款人有權(quán)要求存款保險基金管理機構(gòu)在本條例規(guī)定的限額內(nèi)，使用存款保險基金償付存款人的被保險存款：
(一)存款保險基金管理機構(gòu)擔(dān)任投保機構(gòu)的接管組織；
(二)存款保險基金管理機構(gòu)實施被撤銷投保機構(gòu)的清算；
(三)人民法院裁定受理對投保機構(gòu)的破產(chǎn)申請；
(四)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他情形。
存款保險基金管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定及時、足額償付存款。
第二十條 存款保險基金管理機構(gòu)的工作人員有下列行為之一的，依法給予處分：
(一)違反規(guī)定收取保費；
(二)違反規(guī)定使用、運用存款保險基金；
(三)違反規(guī)定不及時、足額償付存款；
(四)濫用職權(quán)、玩忽職守的其他行為。
存款保險基金管理機構(gòu)的工作人員貪污受賄、泄露國家秘密或者所知悉的商業(yè)秘密，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。
第二十一條 投保機構(gòu)有下列情形之一的，由存款保險基金管理機構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，予以記錄并作為調(diào)整該投保機構(gòu)的適用費率的依據(jù)：
(一)未依法投保；
(二)未依法及時、足額交納保費；
(三)未按照規(guī)定報送信息、資料或者報送虛假的信息、資料；
(四)拒絕或者妨礙存款保險基金管理機構(gòu)依法進行的核查；
(五)妨礙存款保險基金管理機構(gòu)實施存款保險基金使用方案。
投保機構(gòu)有前款規(guī)定情形的，存款保險基金管理機構(gòu)可以對投保機構(gòu)的主管人員和直接責(zé)任人員予以公示。投保機構(gòu)有前款第二項規(guī)定情形的，存款保險基金管理機構(gòu)還可以按日加收未交納保費部分0.05%的滯納金。
第二十二條 本條例施行前，已被國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法決定撤銷或者人民法院已受理破產(chǎn)申請的吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)，不適用本條例。
第二十三條 本條例自 年 月 日起施行。
